【摘要】2016年12月25日,全国人大常委会审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,国家监察体制改革试点正式开始,随着《中华人民共和国监察法》的颁行,这项涉及国家制度的重大政治改革全面推行。通过此项改革,不断整合反腐败力量,通过建立集中统一、权威高效的监察体系,对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。《中华人民共和国监察法》的通过,对检察机关的性质、工作范围、程序和法律责任进行了初步的法律构建。与此同时,一部全新的法律颁行,往往存在磨合与衔接问题,监察权与司法权协调衔接问题显得尤为突出。
【关键词】监察委员会;职务犯罪;强制措施;司法衔接
前 言
《中华人民共和国监察法》颁行后,对于监察委员会移送审查起诉案件的司法衔接问题一直是司法实践关注的焦点。对监察委员会移送审查起诉的案件,同级检察机关首先应当决定是否采取强制措施,采取何种强制措施。在法律未作出明确规定前,各地做法不一,在检察机关内部,主要采用由同级检察院审查逮捕,同级检察院审查起诉。在诉讼时间有限的情况下,这一做法有效提高了诉讼效率。也有学者认为,应当继续沿用检察机关原自侦案件对犯罪嫌疑人逮捕的规定,报请上级检察机关审查逮捕。对犯罪嫌疑人采取的强制措施与犯罪嫌疑人的基本人权和切身利益相关,留置权和审查逮捕权的监督制度设计也应完善到一个较高的水平。
一、研究背景及意义
(一)研究背景
在当前我国建设和发展具有中国特色社会主义法治国家的进程中,控制犯罪和保障人权是当代刑事诉讼法制建设的两大主题,这体现了当今世界各国法律制度中“保障人权”的鲜明价值取向。随着我国的经济社会不断转型和发展,刑事犯罪特别是职务犯罪日趋隐蔽化,不管是从司法机关的犯罪发现角度来讲,还是从人权保障能力上看,原职务犯罪案件查办程序的屏障功能均有着一定的限制性影响。从监察体制改革试点到全面推开,短短一年时间,法律作出明确规定后,职务犯罪案件的查办面临新的调整,在监察体制改革初期,各项制度正在不断的制定、修改、完善。对职务犯罪案件的强制措施适用及司法衔接问题进行较深入的研究,这对于建立健全职务犯罪案件查办制度体系工作中发挥着积极的作用,具有较强的应用价值。
(二)研究意义
2018年3月,全国人大通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)。根据《监察法》的规定,监察委员会有权依照法律规定,从事对国家公职人员贪污、贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益转移、徇私舞弊等行为的调查。对于调查涉嫌职务犯罪的,移送人民检察院审查起诉。对于监察机关移送的案件,人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)的规定,对被调查人采取强制措施。同时,《监察法》也赋予了监察委员会留置权,该项措施取代了原纪检监察机关的“双规”和“两指”,并更加规范化。职务犯罪案件调查后与司法程序的衔接是本文讨论的另一个关键问题。本文主要探析逮捕措施在人民检察院受理审查起诉职务犯罪案件中的适用。
二、监察体制改革背景
通过监察体制改革,不断整合反腐败力量,通过建立集中统一、权威高效的监察体系,对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立有效的机制,即不敢腐、不能腐、不想腐。因此,实现改革总体目标的路径将是明确的,通过试点,从制度机制、制度建设、探索和实践等方面,为惩治和预防腐败构建完善的制度体系。
三、《监察法》对职务犯罪案件强制措施的规定及适用
(一)明确职务犯罪案件强制措施的法律地位
根据全国人大常委会的“决定”,试点地区监察委员会有权就公权力行使主体进行监督、调查及处置,同时可采取谈话、查询、查封、冻结、鉴定、搜查、留置等措施 1。但在试点阶段对于这些措施的适用阶段、程序等并未明确,特别是“留置”,在以往的纪检机关和检察机关均没有这一措施的规定,对于一项涉及被调查人人身自由的严厉措施,其适用程序及期限没有明确规定。《监察法》对强制措施作了规定。2这一规定,明确了“留置”这一措施的法律地位,解决了试点阶段的诸多争议问题。
(二)细化“留置”措施规定
在试点阶段,“留置”是监察体制改革中争议较大的措施,因为这一措施直接关系到对象的人身权利。对于“留置”措施的性质也没有明确界定,这一措施既不同于纪委的“双规”、“双指”,又不同于刑事诉讼中的拘留、逮捕,这一措施的出现打破了刑事诉讼强制措施难以突破职务犯罪案件的困局,但同时对人权保障带来了严峻挑战。《监察法》中对该措施的适用有了较为明确的规定。
1、“留置”的适用时间。在试点阶段,对于监察委员会适用“留置”措施的时间,理论争议较大,一种观点认为,“留置”措施适用于监察委员会调查的全部阶段,另一种观点认为,“留置”措施适用于监察委员会开始调查至对职务犯罪立案调查。根据《监察法》的规定不难看出,“留置”措施的适用时间应当是监察委员会“立案调查”至查明涉嫌犯罪移送至检察机关审查起诉。
2、“留置”的法律性质。“留置”既非刑事诉讼阶段的强制措施,也不是行政强制措施,而是一种新的国家强制力,这种强制力需要以法律的形式来确定,《监察法》对这一措施进行了明确。
3、“留置”的执行地点。《监察法》并未对“留置”措施的地点作出明确具体的规定,根据部分地区实践的做法,监察委员会成立后,逐步建设专门的办案工作区域,“留置”是否在专门的办案工作区域执行、具体的执行程序在试点阶段并没有严格规范。应当通过法律对“留置”措施的适用地点及管理规范予以明确,最大限度的在发现犯罪与保障人权之间找到平衡。
4、“留置”的期限。“留置”措施在我国职务犯罪案件查办中是第一次被提及,纪检部门的“双规”、“双指”,侦查机关适用的拘留、逮捕、指定居所监视居住,与“留置”都有本质区别,因此这是一项新的强制措施,这一措施的期限在试点阶段并没有严格规定,《监察法》对这一期限作了明确规定,即“3+3” 3。
5、“留置”措施适用中的具体问题。《监察法》一项重要的内容是规定了“留置”措施。“留置”作为一项限制人身自由的措施,调查对象一旦被采取该项措施,其人身自由权就处于受限制状态,在这种状态下,其权利的保障只能依赖公权力的保护。在监察体制改革中,应当明确被“留置”对象的权利以及该措施适用的诸多具体问题,以法律形式建立严格统一的程序规范,根据职务犯罪案件查办的程序要求设计专门的审批程序。通过内部公开和外部监督,增强留置措施使用的透明度,提高监委办案的公信力。《监察法》对留置措施的适用作出了一些具体规定 4。这些规定对“留置”措施的具体时间、程序及相关权利保障作了明确,但其操作性需要在实践中不断检验和完善。
四、职务犯罪案件移送审查起诉的强制措施适用及司法衔接
(一)级别衔接
根据我国刑事诉讼体系,司法管辖权通常以属地管辖与级别管辖相结合。根据《监察法》及原纪检监察部门相关规定,监察机关对案件管辖的依据主要来自于监察对象的行政级别,这就意味着存在一种可能性,因《刑事诉讼法》中对于案件管辖的规定,可能会导致由上级监察委员会调查的某一案件,在移送人民检察院审查起诉时,移送至基层检察院审查起诉,由此产生的案件的程序问题在《监察法》及《刑事诉讼法》中均未作出明确规定。《刑事诉讼法》也没有明确规定监察委员会与司法机关管辖权的关系。在法律规定未明确时,因案件管辖、移送等问题存在争议时,一般通过监察委员会与司法机关之间的沟通与协调来解决。由于职务犯罪案件本身的特殊性,部分案件的管辖不仅涉及级别,还很可能存在回避、异地管辖等问题。对于职务犯罪案件移送及管辖的问题,应当在诉讼的公平与效率之间寻求平衡,在不违背级别管辖规定的基础上,建立完善的衔接机制。
(二)部门衔接
根据《监察法》的规定,人民检察院对监察机关移送的案件依照《刑事诉讼法》的有关规定对被调查人采取强制措施。根据《刑事诉讼法》修改草案,监察机关移送审查起诉的案件,人民检察院应当先行拘留,并作出是否逮捕或采取其他强制措施的决定。目前司法实践的做法是由检察机关审查起诉部门具体进行衔接,但也有部分地方先由侦查监督部门进行审查逮捕,有条件的检察机关设立了专门的职务犯罪案件检察部门,专门衔接处理监察委员会移送的职务犯罪案件,但对于大多数基层检察机关来说,案多人少的矛盾长期存在,而专门成立一个部门处理每年为数不多的该类案件,明显是不现实的。笔者认为,鉴于职务犯罪案件与其他刑事犯罪原调查(侦查)部门和程序的差异,可临时组成检察官办案组对该类案件进行审查,对于审查逮捕和审查起诉部门的分工,在当前检察机关试点开展的“捕诉合一”全面推开后,这一问题自然解决了。
(三)时间衔接
在调查阶段,监察机关依法对被调查人采取留置措施,这类案件移送检察机关后,检察院机关首先应当审查犯罪嫌疑人是否应当采取刑事强制措施,《刑事诉讼法(修改草案)》第一百七十条规定:“人民检察院依照本法和监督法的有关规定,对监察机关移送起诉的案件进行审查。人民检察院经审查认为需要补充查证的,应当返回监察机关补充调查,必要时可以自行补充调查。”对于监察机关采取的留置措施,人民检察院作出刑事拘留决定并执行后,留置措施自动解除。对犯罪嫌疑人采取拘留强制措施后,人民检察院应当在十日内作出逮捕、取保候审或者监视住所的决定。因此,在作出逮捕决定之前,立法将给予检察机关一定的审查期限。对此,法律应当明确该期限是移送审查起诉的期限还是强制措施期限,并规定对被羁押的犯罪嫌疑人进行讯问等具体程序。
(四)地点衔接
在监察体制改革之前,我国没有单独的反腐败立法和职务犯罪案件查办处理程序,监察体制改革之前,检察机关依据《刑事诉讼法》对职务犯罪案件行使侦查权。职务犯罪侦查取证困难,强制措施手段单一,在立案前不能对涉案人员采取强制措施。监察体制改革之前,大多数地方采取过检察机关与纪检监察部门协作办案的机制,检察机关立案侦查前,纪检部门的调查对案件的突破起到了重要作用,但同时也存在诸多问题,其中最具争议的问题是通过纪检部门的调查措施,变相限制调查对象的人身自由等。监察体制改革后,监察机关用法律规定的“留置”代替原纪检机关的“双规”、“双指”。但对于“留置”措施的执行地点,法律尚未明确,从目前实践来看,多数地方的监察委员会“留置”措施在公安机关的看守所执行,也有部分地方“留置”地点设在专门的办案场所,但具体的执行程序,执行规范没有统一,这极容易形成职务犯罪案件在移送检察机关审查起诉时,司法衔接的问题,公安机关移送的普通刑事案件,案件移送审查逮捕或审查起诉,犯罪嫌疑人的羁押地点不变,而是通过文书进行“换押”,但由于调查机关和执行场所的不同,监察委员会移送审查起诉的案件,需要对犯罪嫌疑人进行移交,而监察委员会查办的案件通过具有一定的特殊性,许多案件需要异地羁押,在这样的情况下,对犯罪嫌疑人的移交成为值得关注的问题,考虑到办案安全及诉讼效率,应对该问题作出明确规定,由公安机关执行对犯罪嫌疑人的移交。
五、职务犯罪案件司法衔接可能存在的问题及对策建议
(一)存在问题
1、法律规定不明确
《监察法》采取了与《刑事诉讼法》并行的方式,将职务犯罪案件的调查与普通刑事案件区别开来,经过对比不难发现,对于案件的侦查(调查)措施,《刑事诉讼法》对每一项均作了明确具体细化的规定,对其适用目的、程序、条件、对象等均有具体要求,而《监察法》对于各项措施的规定都比较笼统和简洁,因此形成了具体操作中标准不统一等问题。
2、证据标准不明确
对于职务犯罪案件的取证规范,以及该规范与刑事诉讼程序衔接问题,《监察法》作了笼统的规定,根据规定,监察机关应当按照刑事审判关于证据的要求和标准收集、固定、审查、运用证据。而对于证据的具体要求这一规定并未提及,实际上刑事审判中审判机关并未单独规定具体证据标准和要求,该法条可以理解为遵循刑事诉讼的标准,这也与刑事诉讼的司法衔接问题相适应。
3、监督制度不健全
根据制度设计,监察委员会对公权力的行使实行全覆盖监督,让国家权力在监督下运行,这种全覆盖的监督职能必然会带来监察委员会受谁监督的问题,特别在职务犯罪案件“调查”中,监察委员会行使的是职务犯罪案件调查权,因为“调查”的名义,意味着检察机关的法律监督失去了法律基础,但是权力必须有权力制约,监察委员会不应成为不受监督的机构,亦不能仅依靠内部监督,从现有体制来看,监察体制改革之前检察机关的职务犯罪案件侦查权受自身、人大及社会监督,但实际上这样的监督力度不足以使权力关入制度的笼子,人大和社会监督本身就难以实现具体操作性,而内部监督则更加难以到位。
笔者建议,建立职务犯罪案件调查权监督体系,将监督权赋予指定机构,由其就监察委员会的调查行为进行监督,鉴于监察委员会调查后,涉嫌职务犯罪的案件移送检察机关审查起诉,由检察机关履行监督职责更为恰当,法律监督是宪法赋予检察机关的基本职能,该项职能对监察委员会的调查行为同样应当适用,对于调查中违反法律正当程序的行为,检察机关有权予以纠正,构成犯罪的,由专门机关立案侦查。但这一监督制度存在空隙,如果监察委员会在调查后并未查处涉嫌职务犯罪的案件,未移送审查起诉,那么检察机关无权行使监督权。根据法律规定,各级监察委员会向同级人大报告工作,人大监督是必然选择之一,但如何能让人大监督不再流于形式,需要在制度构建中明确监督的手段,如人大的监督和回复制度、案件通报制度等,可探索建立专门的监察职能监督机构,对权利进行有效制约。
除此之外,舆论和社会监督应成为监察职能监督的重要力量,探索建立类似听证制度,对已公开的重大案件采取调查措施进行听证,完善案件查办的公开制度,自觉主动接受舆论和社会的监督。
(二)对司法衔接中存在问题的对策
1、明确案件衔接程序
由于《监察法》和《刑事诉讼法》是两个不同体系和性质的法律,在司法实践中要将一件具体个案由《监察法》转入刑事诉讼程序,在具体的衔接中需要明确且易操作,并且要以立法的形式确定。笔者认为,可以在《刑事诉讼法》中对职务犯罪案件移送审查起诉的衔接问题作出明确规定。包括起诉意见书、证据及案卷材料的移送,权利义务的告知,犯罪嫌疑人强制措施的适用等问题。
2、明确检察机关审查起诉的程序
根据检察机关的职能,监察委员会移送审查起诉的职务犯罪案件,检察机关应当根据《刑事诉讼法》的规定审查起诉,但监察权作为一种全新的权力,在当前的立法背景下,司法实践中需要检察机关与监察委员会相互协调配合,同时也要严格制约,履行审查起诉职能,监察委员会作为专门的反腐败机构,其地位和作用较为特殊,检察机关有效履行审查起诉职能,是主动适应改革的必要途径。
首先,对于监察委员会移送审查起诉的职务犯罪案件,检察机关必须严格按照《刑事诉讼法》的规定,审查起诉的内容,必须符合《刑事诉讼法》第一百六十八条5。其次,检察机关审查起诉职务犯罪案件,既要审查案件实体事实、案件证据问题,也要审查程序问题,对监察委员会调查的案件,检察机关应当对调查程序的合法性进行审查。第三,检察机关移送审查起诉的职务犯罪案件,人民检察院在审查起诉中,需要补充调查的,可以退回监察委员会补充调查,也可自行补充侦查,其时限与补充侦查相同。第四,对于审查结束的案件,检察机关应当根据案件的事实、证据及其社会危害性作出起诉或不起诉的决定,由于职务犯罪案件的特殊性,不起诉决定的程序应当区别于其他刑事案件,这要求检察机关在审查案件中既要保持审查的独立性,又要严格依程序接受监督,对拟不起诉案件要征求监察委员会的意见及报上级检察院批准,进行横向和纵向的双重约束。
3、建立完善的个案监督体系
如前所述,监察委员会的权力更应当受到监督,在法律理论中,要抑制或制约一种权力的滥用,普遍采用的是赋予另外一个权力来制约,通过监督和制约,实现权力平衡。宪法赋予了检察机关法律监督的职能,这也是刑事诉讼制度的基础,检察机关应当充分履行法律监督职能,对职务犯罪案件的调查活动进行监督,虽然《监察法》对监察委员会对职务犯罪的工作行为定为为“调查”,但对于最终进入刑事诉讼程序的案件来说,这一“调查”行为与“侦查”无异,其所获取的证据直接作为逮捕、起诉及审判的依据。检察机关在审查起诉过程中,必须对案件证据的合法性进行审查,严格贯彻非法证据排除规则,同时对“漏罪”、“漏犯”进行审查,这些职能,本身就是对监察权的一种个案监督。
4、强化职务犯罪案件的人权保障体系
在当前我国建设和发展具有中国特色社会主义法治国家的进程中,控制犯罪和保障人权是当代刑事诉讼法制建设的两大主题,这体现了当今世界各国法律制度中“保障人权”的鲜明价值取向。近年来,随着我国社会经济不断发展,建设法治国家逐步成为当代社会的一项基本任务,而在法治国家建设中,保障人权应成为各种制度实施的重要目的之一。全国人大在2004年3月十届二次会议上审议通过的宪法修正案,新增了“国家尊重和保障人权”的内容 6,将保障人权提升为一项重要的宪法原则,充分尊重和保障人权是法律的重要使命之一。在职务犯罪案件调查中,被调查对象的各项基本权利不应受到法律规定以外的制约,同时相应权利应受到保障。
(1)无罪推定权。“罪刑法定”是我国《刑法》的基本原则,“以人查事”是职务犯罪案件调查的重要特点,调查阶段,并不能确定犯罪事实的存在,更无法确定被调查对象的犯罪嫌疑人身份,因此在调查阶段,被调查对象当然享有无罪推定的权利。
(2)不完全的“沉默权”。“沉默权”制度是刑事诉讼程序中贯彻“无罪推定”原则的重要产物,最先普遍适用于英美法系的刑事诉讼中,2012年出台的新《刑事诉讼法》明确了“非法证据排除”以及“不强迫自证其罪”原则 7,初步确认了被追诉人的沉默权。根据司法实践,职务犯罪案件调查一般秘密进行,接触调查对象需经严格审批,在这样的背景下,调查对象的沉默权更应得到保障。
(3)生命健康权。生命健康权是我国《宪法》赋予公民最基本的权利,是公民享受其他各项权利的基础和前提,公民的生命健康权未经法律授权不得侵犯,无论是普通刑事案件的侦查还是在职务犯罪案件调查,都必须严格依法保障调查对象的生命健康权。
(4)人身自由权。《宪法》同样赋予了公民人身自由的权利 8,且我国《刑事诉讼法》等相关法律同样就该权利作出了明确规定。在职务犯罪案件调查中,不得变相限制或剥夺调查对象的人身自由。
(5)财产权。财产权亦是公民的基本权利之一 9,但他并非完全不受限制,针对犯罪嫌疑人的财产权力,《刑事诉讼法》规定了“查封、扣押、冻结”等限制措施,《监察法》也作了相应规定,其目的是为了打击犯罪,查清案件事实,但这些措施必须经过严格的程序执行。
(6)隐私权。司法权与公民的隐私权存在必然的矛盾冲突,司法权所追求的是“公之于众”,而隐私权的内涵在于“隐之于私” 10,我国刑事诉讼法对公民的隐私权保护并不十分注重,在职务犯罪案件调查中,监察委员会通过秘密调查,接触能够获取到调查对象或相关单位、企业的个人隐私和商业秘密,这些内容可能与案件有关,也可能不属于案件调查涉及的内容,这些隐私应当严格予以保护,但相关规定并未明确。
(7)法律帮助权。在刑事诉讼中,为保障被追诉者的合法权益,规定了犯罪嫌疑人或被告人享有自我辩护和律师辩护的权利,我国刑事诉讼法明确指出,当侦查机关首次对犯罪嫌疑人采取强制措施或询问后,当事人可委托律师为其提供法律帮助 11,该规定适用于刑事立案侦查后,但在监察委员会调查中并未对这一权利进行具体的明确。
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1 2016年12月25日,全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。
2 《监察法》对第二十二条规定,“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:
(一)涉及案情重大、复杂的;
(二)可能逃跑、自杀的;
(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;
(四)可能有其他妨碍调查行为的。
留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以依照前款规定采取留置措施。
3 《监察法》规定:留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的,延长留置时间应当报上一级监察机关批准。
4 《监察法》第四十三条:监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案。第四十四条:对被调查人采取留置措施后,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属,但有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后,应当立即通知被留置人员所在单位和家属。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长,讯问笔录由被讯问人阅看后签名。被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后,被依法判处管制、拘役和有期徒刑的,留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日。
5《刑事诉讼法》第一百六十八条规定:“人民检察院审查案件,必须查明,犯罪事实、情节是否清楚,证据是否确实充分,犯罪性质和罪名是否正确……”。
6 2004年3月14日,第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案,首次将“人权”概念引入宪法,明确规定“国家尊重和保障人权”。
7 我国“非法证据排除”规则的建立的基础源于《宪法》第33条“国家尊重和保障人权”,《刑事诉讼法》第50条“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据”,第54条“采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述,应予以排除”。
8 《宪法》第37条规定,中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。…… 禁止非法拘禁或以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。
9 《宪法》第13条规定,公民的合法私有财产不受侵犯。
10 杨开湘:《刑事诉讼与隐私权保护的关系研究》,中国法制出版社2006年版,第85页。
11 《刑事诉讼法》第33条。
★2018年度昭通市检察机关检察理论研究课题★
编辑:镇雄政法委 武绍贵